黨的二十屆三中全會指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。要健全推進新型城鎮化體制機制，鞏固和完善農村基本經營制度，完善強農惠農富農支持制度，深化土地制度改革。當前，廣東省及中山市正大力實施全域土地綜合整治，是貫徹二十屆三中全會精神和推進“百千萬工程”的關鍵抓手。我市試點鎮街緊扣“全域”目標與任務，以“產業+整治”為主導方向，以“全域整”加速驅動“百千萬工程”。一是通過農用地整理謀劃耕地集中連片區、高標準農田等項目推動農業要素集聚；二是通過建設用地整理推動產業要素集聚，為產業發展提供空間要素保障；三是通過生態保護修復及鄉村風貌提升為產業發展提供品質要素保障。通過產業導入及要素保障整合優質資源稟賦，打造產業集聚及特色農文旅組團，持續做強產業經濟，以點連線帶面的方式，最終實現“良田連片、村莊集中、生態優美、產業集聚”整治目標。中山市慧農鄉村振興研究院對我市試點鎮街推進全域土地綜合整治工作存在的難點進行了調研，并提出了相應政策建議。
我市試點鎮街推進全域土地綜合整治工作存在的難點分析
一是政策體系不完善。全域土地綜合整治工作在整體層面處于各省市探索試點階段，即使是最先推開試點的浙江省也尚未形成有效的政策體系，需進一步完善。為指導各地全域土地綜合整治試點工作規范有序推進，自然資源部印發了《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》。各省雖都相繼因地制宜地出臺相關政策，但尚未形成省、市有效政策體系，更何況具體執行政策的鎮、村這兩級，也無法形成完整有效的市、鎮、村三級聯動傳導機制。目前，各地在開展全域土地綜合整治工作時屬于“邊學邊做、學做共促”的狀態。
二是部門執行聯動不夠。全域土地綜合整治是整合多部門的綜合性工作，良好的聯動機制能促進整治工作有序發展，但目前試點工作中有效的部門聯動還在探索中。從試點工作看，項目前期的摸排調查和篩選主要以本地自然資源局為主，農業農村、生態環境、交通、水務、文廣旅、國資等職能部門均有涉及。各部門基本仍按以往權屬職責分工的管理方式各自推進工作，在規劃銜接、數據共享和資金整合等方面無法真正融合形成工作合力，各部門各自推進建設項目，有時反而會出現資源重復浪費和政策沖突，影響全域土地綜合整治的整體進度。
三是缺乏社會資本參與，融資難度大。全域土地綜合整治是體系龐大的綜合性工程，子項目的資金投入大且無法即時看到產出，目前主要依靠政府財政資金和地方專項債，資金壓力大。很多社會資本對全域土地綜合整治比較陌生，即使是涉及旅游、文創、環保的企業對整治工作的認識也主要停留在表象，面對周期長且難有立竿見影收益的工程項目，主動參與的意愿較低。
政策建議
一是健全配套政策措施。加快試點鎮街項目的經驗總結，在完善既有政策的同時提質優化相關配套政策措施，尤其是審批、監管、資金、考核問責等重要方面，保障全域土地綜合整治項目的有效實施。簡化審批材料、事項和流程，提高審批效率，對推進過程中的各項工程進行統一立項、同步推行、統一驗收入庫；強化層級監管，建立健全市、鎮、村三級質量監管體系，保障全域土地綜合整治推行標準。
二是重視規劃設計。在前期摸排時，相關部門、設計單位在自然資源局牽頭下應進行實地調研，對鎮街和村集體經濟組織所收集的基礎資料進行聯合研判，仔細分析當地自然條件和資源、經濟社會、生態環境、土地利用現狀和規劃等情況，科學掌握各村土地整治潛力，并找出當前土地利用中的問題，為后續全域編制提供方向。在制定規劃時，認真貫徹上級規劃及定位目標，精準把握真實情況，深入挖掘本土文化底蘊，為科學編制打好基礎。
三是制定協同考核。建立符合全域土地綜合整治整體性的考核機制，在項目考核層面，并非是把相關部門的考核指標進行簡單疊加考核，更應強調整治的綜合效益和整體功能，通過各部門協同整合形成獨立的綜合性指標，多項指標將由多部門共同考核，進一步加深部門間的工作交流與合作；在部門考核層面，將上述各部門所涉及考核內容同樣計入部門年度考核的重要組成部分，提高各部門參與全域土地綜合整治的主動性；在政府考核層面，則將全域土地綜合整治考核也納入政府年度績效、干部績效的重要指標，提高各級政府開展全域土地綜合整治的積極性。
四是拓展多元融資渠道。積極探索金融機構和社會資金參與全域土地綜合整治的多元途徑，拓展融資渠道，豐富資金來源。支持金融機構創新農村金融服務，深化農村普惠式金融信貸管理方式，建立農村經營性集體建設用地抵押融資制度，在盤活農村經營性集體建設用地的同時完善信用擔保體系，擴展全域土地綜合整治專項資金；鼓勵社會資本參與合作，給予符合標準的社會主體一定的用地指標來發展農業養老和休閑旅游等新產業新業態，促進農村一二三產融合發展。
五是成立市級土地發展權交易平臺。借鑒重慶“地票”和浙江“飛地園區”的模式，成立市級土地發展權交易平臺。村級或村小組可以在土地發展權交易平臺交易騰出的土地指標，利用市場機制，調動各村集體經濟組織參與的積極性。交易的結算可以分為兩種模式：一是按照市場價格的一次性結算；二是通過易地置換物業的模式獲得持續性的經營收入。通過發展權交易平臺，鼓勵通過異地收租、以資源換收入等方式，帶來農民財產性收入的提高。
（作者系電子科技大學中山學院副教授、市慧農鄉村振興研究院院長）
編輯 王欣琳? 二審 周振捷? 三審 吳森林
